ТКО или не ТКО?

А.Г. Дудникова

При разработке природоохранной документации природопользователи часто задумываются, к какой группе следует отнести образующийся отход. Попробуем разобраться.

 Только два нормативных правовых акта содержат нормы обязательного применения для ответа на вопрос, вынесенный в заголовок статьи. Это Федеральный закон «Об отходах производства и потребления и приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242, которым утвержден Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО).

При этом есть и разъяснения в письмах Минприроды России, которые справедливо заканчиваются следующими словами

ПИСЬМО МИНПРИРОДЫ

…В соответствии с пунктом 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, письма федеральных органов исполнительной власти не являются нормативными правовыми актами. В связи с этим следует учитывать, что письма Минприроды России и его структурных подразделений, в которых разъясняются вопросы применения нормативных правовых актов, не содержат правовых норм, не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм, а содержащиеся в них разъяснения не могут рассматриваться в качестве общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера.

Закон № 89-ФЗ обладает более высокой юридической силой, чем приказ № 242, соответственно при противоречии нужно руководствоваться законом.

Согласно Закону № 89-ФЗ, твердые коммунальные отходы (ТКО) - это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К ТКО также относят отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Виды жилых помещений описывает Жилищный кодекс РФ в ст. 16 .

СТАТЬЯ 16 ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РФ

1. К жилым помещениям относятся: 1) жилой дом, часть жилого дома; 2) квартира, часть квартиры; 3) комната.

2. Жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

3. Квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении.

 4. Комнатой признается часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире.

Совокупно трактуя приведенные определения, можно прийти к выводу, что ТКО - это отходы, образованные в результате потребления в жилище без нарушения его целостности. Отсюда получается, что оконные рамы при за­мене окон к ТКО не относятся, а куски оторванных от стен обоев относятся.

С физическими лицами особо не поспоришь, все равно ТКО будет считаться все, что положено в контейнер, даже те же окна, которые можно туда сложить по кусочкам. С юридическими лицами сложнее. В сфере взаимодействия регионального оператора и юридического лица и возникает в основном вопрос, вынесенный в заголовок статьи. Физические лица считают ТКО все, что влезает в контейнер, но юридическим лицам необходимо точное определение таких отходов

Чтобы определить ТКО или не ТКО, следует ответить, подобен ли отход тому, что образуется при потреблении в жилище.

Например, транспортная упаковка, в которой привозят холодильник в дом, при распаковке холодильника в жилище утрачивает свои первоначальные потребительские свойства, из-за чего может пойти в отход, если ее собственник не решит дать ей вторую жизнь, сделав игрушечный кораблик из пенопласта. Соответственно такая же упаковка, образовавшаяся в торговом центре при выставлении холодильника в демонстрационный зал, - тоже ТКО, как бы это ни трактовал правоприменитель.

А вот «Отходы от уборки территории городских и сельских поселений, относящиеся к твердым коммунальным отходам» (код по ФККО 7 31 200 00 00 0) с этой точки зрения не должны относиться к ТКО, хотя ФККО прямо на это указывает. И не только ФККО.

В п. 3 Правил определения нормативов говорится, что «в целях определения нормативов в составе отходов учитываются также отходы, образующиеся при уборке придомовой территории». Однако, в отличие от ФККО, эти Правила не указывают, что данный отход - это ТКО, а лишь утверждают, что отход учитывается в целях определения нормативов в составе отходов. Поскольку понятно, что дворник, подметя двор, смет положит в контейнер для ТКО.

Но как в случае спора будет решать суд - с точки зрения здравого смысла или закона? Конечно же, хотелось бы, чтобы закон совпадал со здравым смыслом и реалиями его исполнения. Возможно, было бы уместным не давать в законе такое определение, а отсылать к ФККО, в рамках которого можно регулировать нюансы.

Пока же данной норме повезло в том, что вопрос отнесения отходов от уборки придомовой территории к ТКО рассматривался в рамках обжалования именно п. 3 Правил определения нормативов. То есть спор был с Правительством РФ. Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими пп. 3, 11 указанных Правил и определил, что Правила не указывают на отнесение отходов от уборки придомовой территории к ТКО.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ АПЕЛЛЯЦИОННОЙ КОЛЛЕГИИ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ОТ 23.01.2020 № АПЛ19-508

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе оспариваемый пункт 3 Правил не определяет иное понятие твердых коммунальных отходов и не приравнивает к ним образовавшийся при уборке придомовой территории уличный смет. Данный пункт устанавливает порядок учета твердых коммунальных отходов при уборке придомовой территории, к которым относится в том числе и бытовой мусор, оставленный жителями, происхождение которого невозможно определить, что не противоречит требованиям действующего законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения.

Логика суда видится в том, что в составе отходов от уборки придомовой территории есть бытовой мусор, образованный жителями, происхождение которого невозможно определить. Значит, можно предполагать, что он образован в жилище? В этом случае логично признать эти отходы подобными отходам, образованным в жилищах, так как выпить пиво и бросить бутылку можно как дома, так и на улице.

Тогда и отходы от уборки территории городских и сельских поселений в целом можно отнести к подобным ТКО из жилищ.

Однако у нас не прецедентное право и определение суда, даже Верховного, не порождает норм, обязательных к исполнению неопределенным кругом лиц.

 Можно ли считать ТКО отход другого типа, входящий в состав ТКО?

Отдельно можно порассуждать на тему корректности формулировки - данный отход не признается ТКО, а лишь учитывается в составе ТКО и исключительно с определенной целью. Можно не быть ТКО, но быть в составе ТКО? Быть тем, что в составе отхода называется «компонент отхода»? Тогда получается, если нам захочется, чтобы что- то стало ТКО в целях увеличения его норматива и роста платы для населения, мы будем говорить, что это не ТКО, так как не из жилищ, но это компонент ТКО. Так как понятия «компонент ТКО» в законе нет, при этом мы не выйдем за пределы соответствия закону?

Также исходя из изложенного спорным выглядит утверждение из письма Минприроды России.

ПИСЬМО МИНПРИРОДЫ РОССИИ ОТ 09.07.2020 № 25-47/17005

...Следует учесть, что условием образования ТКО является смешение различных материалов и изделий при утрате ими потребительских свойств, что обуславливает схожесть компонентного состава видов отходов, относящихся к ТКО, вне зависимости от источника образования и агрегатное состояние "смесь материалов и изделий". Условия образования ГКО обуславливают также особенность их удаления, которое осуществляется в настоящее время в основном путем захоронения, в ряде случаев с предварительной сортировкой.

Согласно определению в статье I Закона № 89-ФЗ отходы от использования товаров [ОПТ] - отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств.

Таким образом, главным отличием ТКО от ОИТ является смешение компонентного состава отходов в результате их накопления.

Следовательно, указанные в обращении отходы не являются ТКО в случае их раздельного накопления.

Представляется, что правоприменитель предложил пойти по этому пути, чтобы легализовать раздельный сбор отходов (РСО) с утилизацией раздельно собранных отходов не региональным оператором.

Это было сделано ради расширенной ответственности производителя (РОП), хотя для РОП достаточно оговорки в п. 3 ст. 24.6 Закона № 89-ФЗ, что «обращение с твердыми коммунальными отходами, являющимися отходами от использования товаров, осуществляется с учетом особенностей, установленных в статье 24.2 настоящего федерального закона».

В упомянутой ст. 24.2 пока еще удерживается возможность товаропроизводителей самостоятельно утилизировать не только свой товар, но и однородный с ним. Соответственно с учетом оговорки можно было бы признать, что та часть ОИТ, которая образуется в жилище и соответственно является ТКО, может быть утилизирована товаропроизводителем. Но до введения региональных операторов в стране уже существовала система РСО, которая при таком подходе стала нелегитимной. И продолжает быть, поскольку приведенное утверждение не основано на законе, а письма не могут порождать нормы обязательного применения.

Для однозначности определения ТКО закон мог бы отсылать к ФККО или считать раздельно собранные отходы вторсырьем.

Хотя, если обратиться к ФККО, то мы увидим, что блок «Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве и при предоставлении услуг населению» (7 30 ООО 00 00 0) содержит отходы от разных уборок и очисток, то есть смесовые отходы, никак к ОИТ не относящиеся. Те ОИТ, которые оказываются в ТКО, также получились в процессе уборки, так как сначала их сделали мусором (кинули на землю, в мусорное ведро). Если же их положили отдельно, чтобы они стали вторсырьем, то это уже никак не отхо­ды от уборки, никак не смет.

Но опять же, чтобы так однозначно утверждать, надо, чтобы закон отсылал к ФККО, а не к фразе «образовано в жилищах», либо раздельно собранное в принципе не считать отходом, а считать вторсырьем. Это было бы правильно с правовой точки зрения, поскольку отход - это когда ты платишь, чтобы отдать, а товар - это когда тебе платят за то, что ты отдал. За вторсырье платят. Однако и здесь мешают огрехи нормотворчества.

Так, ГОСТ 30772-2001 содержит следующие определения.

СЛОВАРЬ

Вторичные ресурсы - материальные накопления сырья, веществ, материалов и продукции, образованные во всех видах производства и потребления, которые не могут быть использованы по прямому назначению, но потенциально пригодные для повторного использования в народном хозяйстве для получения сырья, изделий и [или] знергии;

вторичные материальные ресурсы (ВМР) - отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве, для которых существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки;

вторичное сырье - вторичные материальные ресурсы, для которых имеется реальная возможность и целесообразность использования в народном хозяйстве.

ГОСТ 30772-2001 Интересно, что определение «вторичные ресурсы» не содержит слово «отход», а в других определениях - «вторичные материальные ресурсы», «вторичные энергетические ресурсы» - оно есть.

Государственный стандарт - тоже не нормативный правовой акт и не должен порождать обязательных норм, но Федеральный закон «О техническом регулировании» все еще содержит положение, что нормативные документы федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному исполнению «только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений». Есть предложение для ответа на вопрос «ТКО или не ТКО» обращаться к Методическим рекомендация Минстроя России, которые содержат перечень категорий объектов, на которых образуются ТКО. Однако в п. 10 утверждена категория «Предприятия иных отраслей промышленности» и единица измерения «1 сотрудник или 1 м² общей площади», что не позволяет сделать исключение в части наличия отходов, подобных образованным в жилищах, ни для какой категории хозяйствующих субъектов.

Вот и здесь однозначно себя защитить не получается. Хотя с точки зрения вышестоящих правовых норм и здравого смысла, вторсырье - это не отход, так как за него платят. Соответственно не требуется такой контроль и надзор, как за отходом: отход в лес могут вывезти, чтобы не платить за его размещение, а вторсырье покупают, зачем же везти его в лес? Понятно, что есть опасность притворной сделки, но здесь уже должны работать другие правовые механизмы.

Как говорилось ранее, основные проблемы с вопросом «ТКО или не ТКО» возникают у хозяйствующих субъектов, поскольку к ТКО отнесены и отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Что такое «подобные», какая должна быть степень подобия? На этот вопрос пока надлежащим образом может ответить только ФККО как документ, утвержденный нормативным правовым актом. Обратимся к нему.

Тип «Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве, отходы при предоставлении услуг населению» (код 7 30 ООО 00 00 0). Подтипы:

- «Отходы коммунальные твердые» (7 31 000 00 00 0).

- «Отходы жизнедеятельности населения в неканализованных зданиях и прочие аналогичные отходы, не относящиеся к твердым коммунальным отходам» (7 32 000 00 00 0).

По описанию отходов последнего подтипа понимаем, что они не относятся к ТКО, потому что жидкие.

Другой подтип «Отходы потребления на производстве, подобные коммунальным» (7 33 000 00 00 0) содержит ответ на наш вопрос о подобии отходов. Однако в нем есть, например, группа «Мусор и смет производственных и складских помещений, не относящийся к твердым коммунальным отходам» (7 33 200 00 00 0).

Интересно, почему? Жидкий? Или потому, что состав отличается от коммунального смета? Тогда что эта группа делает в подтипе «подобные коммунальным»?

А вот в названии «Мусор от офисных и бытовых помещений предприятий, организаций, относящийся к твердым коммунальным отходам» (7 33 100 00 00 0) прямо конкретизировано, что этот мусор относится к ТКО. При этом отход «Смет и прочие отходы от уборки территории предприятий, организаций, не относящийся к твердым коммунальным отходам» (7 33 300 00 00 0) снова не относится к ТКО.

Вопрос: что эта группа делает в подтипе, к которому не относится? А те группы, в которых не конкретизировано, относятся или не относятся к ТКО? Если не относятся, то опять же, что они делают в этом подтипе?

Также обращает на себя внимание следующая последовательность перечисления в ФККО кодов:

- 7 36 4111172 5 «Отходы (мусор) от уборки территории и помещений социально-реабилитационных учреждений»;

- 7 36 91111 42 4 «Отходы очистки воздуховодов вентиляционных систем гостиниц, отелей и других мест временного проживания»;

- 7 36 400 00 00 0 «Отходы (мусор) от уборки помещений, организаций, оказывающих социальные услуги, относящиеся к твердым коммунальным отходам».

Вот такие вопросы возникают, когда мы обращаемся к ФККО. Почему так получилось? ФККО был утвержден до появления региональных операторов и возникших в связи с этим проблем. Данный тип (7 30 000 00 00 0 «Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве и при предоставлении услуг населению») предназначался под отходы, за которых ответственен муниципалитет.

Вообще ФККО должен был нести научно-информационную, а не фискальную функцию. Правоприменитель же приспособил его в качестве основного карательного инструмента, вплоть до того, что при изменении кода отхода требовал обновления природоохранной документации. Чтобы не ставить природопользователей в трудную ситуацию, вносить изменения в ФККО стали аккуратно, стараясь не менять коды. Вот и получилось, что вместо типа «Твердые коммунальные отходы» внесли конкретизацию в описания самого отхода там, где это было возможно.

Минприроды России дало разъяснения, какие виды отходов включать в ТКО. Однако разъяснения не касаются отходов следующих подтипов или групп:

- 7 31 900 00 00 0 «Прочие твердые коммунальные отходы»;

- 7 31 930 00 00 0 «Отходы при ликвидации свалок твердых коммунальных отходов»;

- 7 31 931 11 72 4 «Отходы при ликвидации свалок твердых коммунальных ОТХОДОВ»;

- 7 36 100 00 00 0 «Отходы кухонь и предприятий общественного питания»;

- 7 39 311 01 72 5 «Отходы (мусор) от уборки помещений нежилых религиозных зданий»;

- 7 39 500 00 00 0 «Отходы при стирке и чистке одежды, текстильных и меховых изделий»;

- 7 39 900 00 00 0 «Отходы при предоставлении прочих услуг по уборке и очистке».

В разъяснениях в том числе говорится, что приказом Росприроднадзора от 28.11.2017 № 566 о внесении изме­нений в ФККО выделена еще одна группа видов отходов, относящихся к ТКО: «Остатки сортировки твердых коммунальных отходов, отнесенные к ТКО» (7 41 119 00 00 0), и что «...хозяйствующий субъект самостоятельно определяет перечень отходов, образующихся в процессе осуществляемой им хозяйственной или иной деятельности».

ФККО был утвержден до введения региональных операторов, а изменения в него приходится вносить аккуратно.

Скорее всего, под «самостоятельно» правоприменитель понимает ответственность хозяйствующего субъекта догадаться, какой вид отхода у него образовался, а не право самому решать, какой это вид отхода. 

Например, в разъяснении Минприроды утверждает, что если юридическим лицом в нормативах и лимитах отражены ТКО, юридическое лицо обязано заключить договор с региональным оператором. Повезло тому, кто делал документы нормирования с учетом этой проблемы и смог подогнать под ответ, назвав отходы нужным ему образом.

 Документы

1. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

2. Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов».

3. Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ.

4. Постановление Правительства РФ от 04.04.2016 № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов» (вместе с Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов).

5. Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.01.2020 № АПЛ19-508.

6. Письмо Минприроды России от 09.07.2020 № 25-47/17005 «0 порядке заключения договора с региональным оператором».

7. ГОСТ 30772-2001, Ресурсосбережение, Обращение с отходами, Термины и определения.

8. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

9. Приказ Минстроя России от 28.07.2016 № 524/пр «Об утверждении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов».

10. Информация Минприроды России «Ответы на часто задаваемые вопросы "Горячей линии" системы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО)».

Опубликовано в журнале "Экология производства" № 11, 2020 г.