- Статьи по теме "Санитарно-защитная зона"
- Статьи по теме "Обращение с отходами"
- Парниковые газы и углеродный след: особенности климатического законодательства
- О новом перечне загрязняющих веществ, подлежащих государственному регулированию
- Отчетность объектов III категории по отходам
- Отчетность объектов III категории по выбросам
- Устанавливайте СЗЗ своевременно!
- Практика и перспективы обращения с отходами I и II классов опасности
- Санитарно-защитные зоны: оригинальная судебная практика
- Объяснение через демонстрацию абсурда
- Судебная практика в отношении вскрышных пород
- РОП 2022: судебная практика
- От старого законодательства к новому: что говорят суды
- Как провести общественные обсуждения в рамках ОВОС
- Внедрение системы экологического менеджмента
- Неоднозначность и безграничность: попытка сделать воздухоохранное законодательство исполнимым снова не удалась
- С точки зрения эколога: что поменялось в санитарных правилах?
- Правовые нюансы использования отработанного масла в производстве
- "Регуляторная гильотина": обзор перечня неактуальных НПА
- Плата за НВОС для объектов III категории. Что говорят законодатель и правоприменитель?
- Алексей Владимирович Яблоков
- Снег, отход или не отход?
- Обзор судебной практики по возмещению вреда водным объектам
- Экологический контроль-четыреста сравнительно честных способов отъема денег
- Надо ли судиться с госорганами?
- Иск к предприятию: судебная практика
- Правовой EHS консалтинг, или иностранцы в России
- Незнание закона не освобождает от ответственности
- От старого законодательства к новому: что говорят суды 2
ТКО или не ТКО?
А.Г. Дудникова
При
разработке природоохранной документации природопользователи часто задумываются,
к какой группе следует отнести образующийся отход. Попробуем разобраться.
Только два нормативных правовых акта содержат нормы обязательного применения для ответа на вопрос, вынесенный в заголовок статьи. Это Федеральный закон «Об отходах производства и потребления и приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242, которым утвержден Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО).
При этом есть и разъяснения в письмах Минприроды России, которые справедливо заканчиваются следующими словами
ПИСЬМО МИНПРИРОДЫ
…В соответствии с пунктом 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, письма
федеральных органов исполнительной власти не являются нормативными правовыми
актами. В связи с этим следует учитывать, что письма
Минприроды России и его структурных подразделений, в которых разъясняются
вопросы применения нормативных правовых актов, не содержат правовых норм, не направлены на установление, изменение или отмену
правовых норм, а содержащиеся в них разъяснения не могут рассматриваться в
качестве общеобязательных государственных предписаний постоянного или
временного характера.
Закон № 89-ФЗ обладает более высокой юридической силой,
чем приказ № 242, соответственно при противоречии нужно руководствоваться
законом.
Согласно Закону № 89-ФЗ, твердые коммунальные отходы
(ТКО) - это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления
физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в
процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях
удовлетворения личных и бытовых нужд. К ТКО также относят отходы, образующиеся
в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и
подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе
потребления физическими лицами.
Виды жилых помещений описывает Жилищный кодекс РФ
в ст. 16 .
СТАТЬЯ 16 ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РФ
1. К жилым помещениям относятся: 1) жилой дом, часть
жилого дома; 2) квартира, часть квартиры; 3) комната.
2. Жилым домом признается индивидуально-определенное
здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного
использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных
нужд, связанных с их проживанием в таком здании.
3. Квартирой признается структурно обособленное
помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к
помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из
одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования,
предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с
их проживанием в таком обособленном помещении.
4. Комнатой признается часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире.
Совокупно трактуя приведенные определения, можно
прийти к выводу, что ТКО - это отходы, образованные в результате потребления в
жилище без нарушения его целостности. Отсюда получается, что оконные рамы при
замене окон к ТКО не относятся, а куски оторванных от стен обоев относятся.
С физическими лицами особо не поспоришь, все равно ТКО
будет считаться все, что положено в контейнер, даже те же окна, которые можно
туда сложить по кусочкам. С юридическими лицами сложнее. В сфере взаимодействия
регионального оператора и юридического лица и возникает в основном вопрос,
вынесенный в заголовок статьи. Физические лица считают ТКО все, что влезает в
контейнер, но юридическим лицам необходимо точное определение таких отходов
Чтобы определить ТКО или не ТКО, следует ответить,
подобен ли отход тому, что образуется при потреблении в жилище.
Например, транспортная упаковка, в которой привозят
холодильник в дом, при распаковке холодильника в жилище утрачивает свои
первоначальные потребительские свойства, из-за чего может пойти в отход, если
ее собственник не решит дать ей вторую жизнь, сделав игрушечный кораблик из
пенопласта. Соответственно такая же упаковка, образовавшаяся в торговом центре
при выставлении холодильника в демонстрационный зал, - тоже ТКО, как бы это ни
трактовал правоприменитель.
А вот «Отходы от уборки территории городских и сельских
поселений, относящиеся к твердым коммунальным отходам» (код по ФККО 7 31 200 00
00 0) с этой точки зрения не должны относиться к ТКО, хотя ФККО прямо на это
указывает. И не только ФККО.
В п. 3 Правил определения нормативов говорится, что «в
целях определения нормативов в составе отходов учитываются также отходы,
образующиеся при уборке придомовой территории». Однако, в отличие от ФККО, эти
Правила не указывают, что данный отход - это ТКО, а лишь утверждают, что отход
учитывается в целях определения нормативов в составе отходов. Поскольку
понятно, что дворник, подметя двор, смет положит в контейнер для ТКО.
Но как в случае спора будет решать суд - с точки
зрения здравого смысла или закона? Конечно же, хотелось бы, чтобы закон
совпадал со здравым смыслом и реалиями его исполнения. Возможно, было бы
уместным не давать в законе такое определение, а отсылать к ФККО, в рамках
которого можно регулировать нюансы.
Пока же данной норме повезло в том, что вопрос отнесения
отходов от уборки придомовой территории к ТКО рассматривался в рамках
обжалования именно п. 3 Правил определения нормативов. То есть спор был с
Правительством РФ. Суд оставил без изменения решение суда первой
инстанции об отказе в признании недействующими пп. 3, 11 указанных Правил и определил,
что Правила не указывают на отнесение отходов от уборки придомовой территории к
ТКО.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ АПЕЛЛЯЦИОННОЙ КОЛЛЕГИИ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ
ОТ 23.01.2020 № АПЛ19-508
Вопреки утверждениям административного истца в
апелляционной жалобе оспариваемый пункт 3 Правил не определяет иное понятие
твердых коммунальных отходов и не приравнивает к ним образовавшийся при уборке придомовой
территории уличный смет. Данный пункт устанавливает порядок учета твердых
коммунальных отходов при уборке придомовой территории, к которым относится в
том числе и бытовой мусор, оставленный жителями, происхождение которого невозможно
определить, что не противоречит требованиям действующего законодательства,
регулирующего рассматриваемые правоотношения.
Логика суда видится в том, что в составе отходов от
уборки придомовой территории есть бытовой мусор, образованный жителями,
происхождение которого невозможно определить. Значит, можно предполагать, что
он образован в жилище? В этом случае логично признать эти отходы подобными
отходам, образованным в жилищах, так как выпить пиво и бросить бутылку можно
как дома, так и на улице.
Тогда и отходы от уборки территории городских и сельских
поселений в целом можно отнести к подобным ТКО из жилищ.
Однако у нас не прецедентное право и определение суда,
даже Верховного, не порождает норм, обязательных к исполнению неопределенным
кругом лиц.
Можно ли
считать ТКО отход другого типа, входящий в состав ТКО?
Отдельно можно порассуждать на тему корректности
формулировки - данный отход не признается ТКО, а лишь учитывается в составе ТКО
и исключительно с определенной целью. Можно не быть ТКО, но быть в составе ТКО?
Быть тем, что в составе отхода называется «компонент отхода»? Тогда получается,
если нам захочется, чтобы что- то стало ТКО в целях увеличения его норматива и
роста платы для населения, мы будем говорить, что это не ТКО, так как не из
жилищ, но это компонент ТКО. Так как понятия «компонент ТКО» в законе нет, при
этом мы не выйдем за пределы соответствия закону?
Также исходя из изложенного спорным выглядит
утверждение из письма Минприроды России.
ПИСЬМО МИНПРИРОДЫ РОССИИ ОТ 09.07.2020 № 25-47/17005
...Следует учесть, что условием образования ТКО
является смешение различных материалов и изделий при утрате ими потребительских
свойств, что обуславливает схожесть компонентного состава видов отходов,
относящихся к ТКО, вне зависимости от источника образования и агрегатное
состояние "смесь материалов и изделий". Условия образования ГКО
обуславливают также особенность их удаления, которое осуществляется в настоящее
время в основном путем захоронения, в ряде случаев с предварительной
сортировкой.
Согласно определению в статье I Закона № 89-ФЗ отходы
от использования товаров [ОПТ] - отходы, образовавшиеся после утраты товарами,
упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств.
Таким образом, главным отличием ТКО от ОИТ является
смешение компонентного состава отходов в результате их накопления.
Следовательно, указанные в обращении отходы не
являются ТКО в случае их раздельного накопления.
Представляется, что правоприменитель предложил пойти
по этому пути, чтобы легализовать раздельный сбор отходов (РСО) с утилизацией
раздельно собранных отходов не региональным оператором.
Это было сделано ради расширенной ответственности
производителя (РОП), хотя для РОП достаточно оговорки в п. 3 ст. 24.6 Закона №
89-ФЗ, что «обращение с твердыми коммунальными отходами, являющимися отходами
от использования товаров, осуществляется с учетом особенностей, установленных в
статье 24.2 настоящего федерального закона».
В упомянутой ст. 24.2 пока еще удерживается возможность
товаропроизводителей самостоятельно утилизировать не только свой товар, но и
однородный с ним. Соответственно с учетом оговорки можно было бы признать, что
та часть ОИТ, которая образуется в жилище и соответственно является ТКО, может
быть утилизирована товаропроизводителем. Но до введения региональных операторов
в стране уже существовала система РСО, которая при таком подходе стала
нелегитимной. И продолжает быть, поскольку приведенное утверждение не основано
на законе, а письма не могут порождать нормы обязательного применения.
Для однозначности определения ТКО закон мог бы
отсылать к ФККО или считать раздельно собранные отходы вторсырьем.
Хотя, если обратиться к ФККО, то мы увидим, что блок
«Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве и при
предоставлении услуг населению» (7 30 ООО 00 00 0) содержит отходы от разных
уборок и очисток, то есть смесовые отходы, никак к ОИТ не относящиеся. Те ОИТ,
которые оказываются в ТКО, также получились в процессе уборки, так как сначала
их сделали мусором (кинули на землю, в мусорное ведро). Если же их положили
отдельно, чтобы они стали вторсырьем, то это уже никак не отходы от уборки,
никак не смет.
Но опять же, чтобы так однозначно утверждать, надо,
чтобы закон отсылал к ФККО, а не к фразе «образовано в жилищах», либо раздельно
собранное в принципе не считать отходом, а считать вторсырьем. Это было бы
правильно с правовой точки зрения, поскольку отход - это когда ты платишь,
чтобы отдать, а товар - это когда тебе платят за то, что ты отдал. За вторсырье
платят. Однако и здесь мешают огрехи нормотворчества.
Так, ГОСТ 30772-2001 содержит следующие определения.
СЛОВАРЬ
Вторичные
ресурсы - материальные накопления сырья,
веществ, материалов и продукции, образованные во всех видах производства и
потребления, которые не могут быть использованы по прямому назначению, но
потенциально пригодные для повторного использования в народном хозяйстве для
получения сырья, изделий и [или] знергии;
вторичные
материальные ресурсы (ВМР) - отходы
производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве, для которых
существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной
обработки;
вторичное
сырье - вторичные материальные
ресурсы, для которых имеется реальная возможность и целесообразность
использования в народном хозяйстве.
ГОСТ 30772-2001 Интересно, что определение «вторичные
ресурсы» не содержит слово «отход», а в других определениях - «вторичные
материальные ресурсы», «вторичные энергетические ресурсы» - оно есть.
Государственный стандарт - тоже не нормативный
правовой акт и не должен порождать обязательных норм, но Федеральный закон «О
техническом регулировании» все еще содержит положение, что
нормативные документы федеральных органов исполнительной власти подлежат
обязательному исполнению «только в части, соответствующей целям: защиты жизни
или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц,
государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни
или здоровья животных и растений». Есть предложение для ответа на вопрос «ТКО
или не ТКО» обращаться к Методическим рекомендация Минстроя России, которые
содержат перечень категорий объектов, на которых образуются ТКО. Однако в п. 10
утверждена категория «Предприятия иных отраслей промышленности» и
единица измерения «1 сотрудник или 1 м2 общей площади», что не позволяет сделать исключение в части наличия отходов, подобных
образованным в жилищах, ни для какой категории хозяйствующих субъектов.
Вот и здесь однозначно себя защитить не получается. Хотя
с точки зрения вышестоящих правовых норм и здравого смысла, вторсырье - это не
отход, так как за него платят. Соответственно не требуется такой контроль и
надзор, как за отходом: отход в лес могут вывезти, чтобы не платить за его
размещение, а вторсырье покупают, зачем же везти его в лес? Понятно, что есть
опасность притворной сделки, но здесь уже должны работать другие правовые
механизмы.
Как говорилось ранее, основные проблемы с вопросом
«ТКО или не ТКО» возникают у хозяйствующих субъектов, поскольку к ТКО отнесены
и отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей, и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях
в процессе потребления физическими лицами.
Что такое «подобные», какая должна быть степень подобия?
На этот вопрос пока надлежащим образом может ответить только ФККО как документ,
утвержденный нормативным правовым актом. Обратимся к нему.
Тип «Отходы коммунальные, подобные коммунальным на
производстве, отходы при предоставлении услуг населению» (код 7 30 ООО 00 00
0). Подтипы:
-
«Отходы коммунальные твердые» (7 31 000 00 00 0).
- «Отходы жизнедеятельности населения в неканализованных зданиях и прочие аналогичные отходы, не относящиеся к твердым коммунальным отходам» (7 32 000 00 00 0).
По описанию отходов последнего подтипа понимаем, что они не относятся к
ТКО, потому что жидкие.
Другой подтип «Отходы потребления на производстве, подобные
коммунальным» (7 33 000 00 00 0) содержит ответ на наш вопрос о подобии отходов.
Однако в нем есть, например, группа «Мусор и смет производственных и складских
помещений, не относящийся к твердым коммунальным отходам» (7 33 200 00 00 0).
Интересно, почему? Жидкий? Или потому, что состав отличается от
коммунального смета? Тогда что эта группа делает в подтипе «подобные
коммунальным»?
А вот в названии «Мусор от офисных и бытовых помещений предприятий,
организаций, относящийся к твердым коммунальным отходам» (7 33 100 00 00 0)
прямо конкретизировано, что этот мусор относится к ТКО. При этом отход «Смет и прочие
отходы от уборки территории предприятий, организаций, не относящийся к твердым коммунальным
отходам» (7 33 300 00 00 0) снова не относится к ТКО.
Вопрос: что эта группа делает в подтипе, к которому не относится? А те
группы, в которых не конкретизировано, относятся или не относятся к ТКО? Если
не относятся, то опять же, что они делают в этом подтипе?
Также обращает на себя внимание следующая последовательность
перечисления в ФККО кодов:
- 7 36 4111172 5 «Отходы (мусор) от уборки территории
и помещений социально-реабилитационных учреждений»;
- 7 36
91111 42 4 «Отходы очистки
воздуховодов вентиляционных систем гостиниц, отелей и других мест временного
проживания»;
- 7 36 400 00 00 0
«Отходы (мусор) от уборки помещений, организаций, оказывающих социальные
услуги, относящиеся к твердым коммунальным отходам».
Вот такие вопросы возникают, когда мы обращаемся к
ФККО. Почему так получилось? ФККО был утвержден до появления региональных
операторов и возникших в связи с этим проблем. Данный тип (7 30 000 00 00 0
«Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве и при
предоставлении услуг населению») предназначался под отходы, за которых
ответственен муниципалитет.
Вообще ФККО должен был нести научно-информационную, а
не фискальную функцию. Правоприменитель же приспособил его в качестве основного
карательного инструмента, вплоть до того, что при изменении кода отхода
требовал обновления природоохранной документации. Чтобы не ставить
природопользователей в трудную ситуацию, вносить изменения в ФККО стали аккуратно,
стараясь не менять коды. Вот и получилось, что вместо типа «Твердые коммунальные
отходы» внесли конкретизацию в описания самого отхода там, где это было
возможно.
Минприроды России дало разъяснения, какие виды отходов
включать в ТКО. Однако разъяснения не касаются отходов следующих подтипов или групп:
- 7 31 900 00 00 0 «Прочие твердые
коммунальные отходы»;
- 7 31 930 00 00 0
«Отходы при ликвидации свалок твердых коммунальных отходов»;
- 7 31
931 11 72
4 «Отходы при ликвидации свалок твердых коммунальных ОТХОДОВ»;
- 7 36
100 00 00 0 «Отходы кухонь и
предприятий общественного питания»;
- 7 39
311 01 72
5 «Отходы (мусор) от уборки помещений нежилых религиозных зданий»;
- 7 39 500 00 00 0
«Отходы при стирке и чистке одежды, текстильных и меховых изделий»;
- 7 39 900 00 00 0
«Отходы при предоставлении прочих услуг по уборке и очистке».
В разъяснениях в том
числе говорится, что приказом Росприроднадзора от 28.11.2017 №
566 о внесении изменений в ФККО выделена еще одна группа видов отходов,
относящихся к ТКО: «Остатки сортировки твердых коммунальных отходов, отнесенные
к ТКО» (7 41 119 00 00 0), и что «...хозяйствующий
субъект самостоятельно определяет перечень отходов, образующихся в процессе
осуществляемой им хозяйственной или иной деятельности».
ФККО был утвержден до
введения региональных операторов, а изменения в него приходится вносить
аккуратно.
Скорее всего, под «самостоятельно» правоприменитель понимает ответственность хозяйствующего субъекта догадаться, какой вид отхода у него образовался, а не право самому решать, какой это вид отхода.
Например, в разъяснении Минприроды
утверждает, что если юридическим лицом в нормативах и лимитах отражены ТКО,
юридическое лицо обязано заключить договор с региональным оператором. Повезло
тому, кто делал документы нормирования с учетом этой проблемы и смог подогнать
под ответ, назвав отходы нужным ему образом.
Документы
1.
Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и
потребления».
2.
Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного
каталога отходов».
3.
Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ.
4.
Постановление Правительства РФ от 04.04.2016 № 269 «Об определении нормативов
накопления твердых коммунальных отходов» (вместе с Правилами определения
нормативов накопления твердых коммунальных отходов).
5.
Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.01.2020 №
АПЛ19-508.
6.
Письмо Минприроды России от 09.07.2020 № 25-47/17005 «0 порядке заключения
договора с региональным оператором».
7.
ГОСТ 30772-2001, Ресурсосбережение, Обращение с отходами, Термины и
определения.
8.
Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
9.
Приказ Минстроя России от 28.07.2016 № 524/пр «Об утверждении Методических
рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления
твердых коммунальных отходов».
10.
Информация Минприроды России «Ответы на часто задаваемые вопросы "Горячей
линии" системы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО)».
Опубликовано в журнале "Экология производства" № 11, 2020 г.
- 19-20 ноября Алла Дудникова выступит в качестве лектора на семинаре "Экспертиза проектной документации: новые требования, актуальные вопросы"
- С 7 октября по 16 декабря 2024 года Алла Дудникова выступает в качестве лектора по программе «Экологическая безопасность предприятия и оценка воздействия на окружающую среду»
- Алла Дудникова выступит лектором в рамках обучения по программе "Специалист по юридическому сопровождению сделок с недвижимостью" НИУ ВШЭ
- В журнале "Справочник эколога" № 8, 2024 г. опубликована статья "Парниковые газы и углеродный след: особенности климатического законодательства"
- 16.05.2024 Надежда Бирюкова выступила с докладом на XXXIV Экологическом форуме
- 13.05.2024 Надежда Бирюкова приняла участие в онлайн-конференции по расчёту ущербов в Клубе ЭкоПрофи
- В журнале "Справочник эколога" № 4, 2024 г. опубликована статья "Какие изменения внесены в законодательство об экологической экспертизе?"
- 25.04.2024 Надежда Бирюкова прочитала лекцию на тему "Паспортизация и нормирование отходов" в очном курсе ИПК "Интеграл"
- 16-17 апреля 2024 года состоялся XXV Всероссийский конгресс "Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности: государственное регулирование"
- 16 апреля 2024 года прошел семинар ООО "ЦИР "Деловое образование.ру", на котором в качестве лектора выступила Алла Дудникова
- 12.04.2024 Надежда Бирюкова выступила на онлайн-практикуме АНО «Консультационный центр «Кодекс» "Практика обращения с отходами производства: новые требования к предприятиям в 2024 году"
- В журнале "Справочник эколога" № 3, 2024 г. опубликована статья "РОП: НПА, устанавливающие, как играть по новым правилам"
- С 25 по 28 марта 2024 года на базе "Экомотоклуба" прошел парусный лагерь
- 20.03.2024 Надежда Бирюкова выступила на онлайн-конференции по промышленной экологии и охране труда с темой "На что обратить внимание при сдаче отчётности по РОП за 2023 год"
- 11.03.2024 Алла Дудникова выступила в качестве лектора по программе «Основы экологической безопасности и предупреждения профессиональных рисков»
- В журнале "Экоспоры" № 1, 2024 г. опубликована статья "О новом перечне загрязняющих веществ, подлежащих государственному регулированию"
- Внимание конкурс!
- 28.02.2024 Алла Дудникова выступила на XI Годовом собрании теоретиков права
- 20.02.2024 Надежда Бирюкова выступила на Онлайн-практикуме АНО "Парадигма" с темой "Особенности природоохранной отчетной документации и некоторые нюансы деятельности объектов ОНВ III категории"
- 05.02.2024 Алла Дудникова выступила в качестве лектора по программе «Основы экологической безопасности и предупреждения профессиональных рисков»
- 19.02.2024 Алла Дудникова выступила в качестве лектора по программе «Основы экологической безопасности и предупреждения профессиональных рисков»
- Все новости