Санитарно-защитные зоны: экспертиза установленных норм

 А.Г. Дудникова ООО "ЭКОТИМ"

Минэкономразвития России провело оценку регулирующего воздействия СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». Объёмное заключение об экспертизе размещено на официальном сайте министерства.[1]

Экспертиза проведена в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» (далее – постановление № 633), в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности», а также в соответствии с Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, сформированном на основе предложений объединений субъектов предпринимательской деятельности.

План проведения экспертизы нормативных правовых актов в свое время был направлен в объединения предпринимателей, в том числе в Ассоциацию европейского бизнеса в России (АЕВ), где мы, как члены АЕВ, узнали об экспертизе СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (далее – СанПиН) и решили принять в ней активное участие, поскольку именно в этой сфере имеем опыт согласования разработанных проектов СЗЗ и защиты прав предпринимателей в суде.

Заключение экспертной группы, в которую входил и автор настоящей статьи, отнюдь не формально и не поверхностно. Его подготовке предшествовала большая работа по сбору и анализу мнений различных участников правоотношений. С 1 сентября по 1 октября 2012 г. осуществлялся сбор сведений о положениях СанПиН, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация о проводимых публичных консультациях была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России и на Едином портале по адресу: regulation.gov.ru.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в Минздрав России и Роспотребнадзор, а также в Торгово-промышленную палату РФ, Общероссийскую общественную организацию «Российский союз промышленников и предпринимателей», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», в Консультативный совет по иностранным инвестициям в России.

Позиция Роспотребнадзора была представлена письмом от 18 октября 2012 г. № 01/11896-12-23. В нарушение пункта 5 постановления № 633 Минздрав России не сообщил о своей позиции.

По результатам публичных консультаций получены отзывы от 18 субъектов предпринимательской и иной деятельности (список приведён в приложении 2 к заключению). Результаты публичных консультаций обобщены в Справке (приложение 3 к  заключению).

Для проведения экспертного исследования положений СанПиН была создана экспертная группа (её состав приведён в приложении 1 к  заключению).

В дискуссиях пытались понять, каким образом должна быть решена проблема санитарно-защитных зон (СЗЗ). Рассматривался (не без оснований и не совсем безуспешно) вариант полной отмены СанПиН. Аргументом послужило заявление, что разработка и согласование проектов СЗЗ не снижает негативное воздействие предприятий на здоровье граждан.

Приведём пример: когда характерно пахнущие выбросы накрывают город, инспектор Роспотребнадзора идёт на предприятие, у которого недосогласован в результате неправомерных действий представителей этого же органа проект СЗЗ, и в качестве меры реагирования на жалобы граждан штрафует данное предприятие. Причём и инспектор, и все граждане города знают, выбросы какого предприятия отравляют им жизнь. Но… То предприятие побольше и покрепче во всех отношениях. Ему не смогли отказать в согласовании проекта СЗЗ.

Это характерный, но не единственный пример, показывающий, во что превратился на практике институт СЗЗ и почему именно СанПиН по СЗЗ первым попал на экспертизу оценки регулирующего воздействия.

Таким образом, если не появятся примеры реальных действий по отселению граждан, попавших в СЗЗ, или закрытия предприятий, построившихся близ жилья, или, наоборот, снесения домов, построенных в СЗЗ, вопрос об отмене СанПиН может подняться вновь.

Пока же, для начала, решили пойти по пути отмены обременительных для предприятий норм, без которых вполне можно обойтись, и изменить нормы, которые противоречат действующему законодательству и здравому смыслу либо сами по себе, либо благодаря правоприменительной практике того же Роспотребнадзора.

Так, неожиданно Роспотребнадзор по Московской области п. 1.2 СанПиН начал трактовать как запрет сокращения СЗЗ по границе промплощадки. При том что п. 2.1, в котором сказано, что СЗЗ – это территория от границы промплощадки до линии достижения нормативов качества окружающей среды, никто не отменял. Вопрос, каким образом должна устанавливаться СЗЗ тем предприятиям, которые достигают нормативов в границе промплощадки, теперь без ответа. Откладывать СЗЗ в обратную сторону?

Чтобы привести такое прочтение п. 1.2 в соответствие с п. 2.1 и правовой природой СЗЗ в целом, комиссия не увидела другого выхода, как вместо критерия 0,1 ПДК ввести критерий 1 ПДК.

Вот как об этом высказались эксперты в своем заключении:

«Согласно пункту 1.2 СанПиН санитарные нормы распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека (далее также – опасные объекты).

При этом пунктом 1.2 СанПиН под такими объектами понимаются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК (предельно допустимая концентрация) и (или) ПДУ (предельно допустимый уровень).

Одновременно пунктом 2.3 СанПиН установлено, что критерием для определения размера СЗЗ является непревышение на её внешней границе и за её пределами ПДК, ПДУ (т.е. воздействие в рамках ПДК/ПДУ является допустимым).

Таким образом, СанПиН фактически предусматривает необходимость разработки проекта СЗЗ даже теми предприятиями, для которых непревышение пределами ПДК (ПДУ) достигается в границах промышленной площадки.

В связи с этим представляется необоснованным критерий определения опасных объектов. Во избежание избыточных расходов субъектов предпринимательской деятельности считаем необходимым уточнить, что источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают ПДК и (или) ПДУ».

Другой принципиальный момент, на который обратили внимание эксперты, это дублирование процедур.

Во-первых, имеет место дублирование процесса разработки проекта СЗЗ и прохождения его экспертизы в рамках Градостроительного кодекса РФ. В целях недопущения необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности экспертная группа посчитала принципиально необходимым разработку проекта СЗЗ вести только в составе проектной документации и принимать решение о размере СЗЗ исключительно в рамках экспертизы проектной документации, что должно оговариваться в СанПиН. На основании положительного заключения экспертизы проектной документации в соответствии со ст. 15 «Информационное взаимодействие при ведении государственного кадастра недвижимости» Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» Роспотребнадзором должно издаваться и направляться в Росреестр решение об установлении СЗЗ.

Во-вторых, экспертная группа посчитала целесообразным исключить необходимость проведения каких-либо измерений и исследований в случае подготовки проекта СЗЗ в строгом соответствии с размерами санитарно-защитных зон, закреплёнными в главе VII и приложениях 1–6 к СанПиН.

В соответствии с п. 4.2 СанПиН подтверждением соблюдения гигиенических нормативов на границе жилой застройки являются результаты натурных исследований атмосферного воздуха и измерений уровней физических воздействий на атмосферный воздух в рамках проведения надзорных мероприятий.

Эта норма возлагает на надзорные органы обязанность по подтверждению соблюдения (несоблюдения) гигиенических нормативов на границе жилой застройки на основании натурных исследований и измерений, т.е. возложение на предприятия обязанности по установлению окончательной СЗЗ на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчётных параметров является избыточным.

В письме от 22 ноября 2010 г. № 01/16400-0-32 «О разъяснении изменений № 3 в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03» Роспотребнадзор отмечает, что «результат окончательного установления размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности, принятых постановлением Главного государственного санитарного врача РФ с последующей регистрацией в Минюсте России, показал, что натурными (лабораторными) исследованиями загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух подтверждены параметры санитарно-защитных зон, полученные расчётным путем более чем в 99% случаев».

Учитывая изложенное, эксперты в контексте п. 3.2 своего заключения посчитали, что п. 4.1 СанПиН необходимо исключить.

Также принципиальный вопрос – распространяется или нет СанПиН на действующие предприятия?

В п. 1.2 СанПиН установлено, что требования распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и т.д., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Из буквального толкования данного положения следует, что требования СанПиН распространяются только на строящиеся и реконструируемые объекты. Однако ряд иных положений СанПиН (например, пп. 3.5, 3.12, 3.17, 4.5, 4.6) прямо устанавливают требования, касающиеся действующих объектов. Таким образом, существует проблема определения сферы действия СанПиН, что прослеживается, в частности, в противоречивой судебной практике – в одних судебных актах обоснован вывод об отсутствии необходимости разработки СЗЗ для действующих объектов, а в других делается противоположный вывод.

Следует отметить, что в письме Роспотребнадзора в адрес Минэкономразвития России особо отмечено, что с октября 2010 г. (очевидно, в связи с изданием постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 9 сентября 2010 г. № 122 «Об утверждении СанПиН 2.2.1/2.1.1.2739-10 «Изменения и дополнения № 3 к СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Новая редакция») требования СанПиН распространяются только на вновь строящиеся и реконструируемые объекты.

В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в СанПиН, позволяющие однозначно трактовать его положения, с учётом, однако, п. 3.2 заключения экспертов.

Также отмечено (со ссылкой на мнение Торгово-промышленной палаты РФ, ставшей, собственно, инициатором данной экспертизы), что СанПиН содержат большое число требований, применение которых на практике всецело зависит от надзорного органа и создаёт исключительно высокую коррупциогенность.

Эксперты оценили затраты предпринимателей на установление СЗЗ. СанПиН создают условия для функционирования различного рода посреднических организаций, предлагающих на возмездной основе разработку проекта СЗЗ и его согласование в Роспотребнадзоре, а также экспертных организаций, выполняющих отдельные расчёты и измерения в рамках подготовки проекта СЗЗ.

В таблице 1 заключения экспертной группы приведены данные о стоимости подготовки СЗЗ для некоторых объектов. По данным одной из компаний-респондентов, её затраты на приведение в соответствие с требованиями СанПиН документации для действующих объектов в 2008–2010 гг. составили более 15 млн руб.

Отмечу, что эта сумма всё равно меньше, чем может потребоваться на отселение граждан из СЗЗ. В связи с этим не все представители бизнеса считают нужным отказаться от института СЗЗ. И среди членов экспертной группы были те, кто заявил, что поддерживает СанПиН и готов разрабатывать проекты СЗЗ, поскольку это позволяет предприятиям либо «застолбить» за собой территорию, чтобы впоследствии не обнаружить у забора жилой дом, либо сократить СЗЗ и таким образом избежать обязанности отселять жителей от своего забора.

Выводы. По результатам проведённой экспертизы был сделан вывод, что регулирование вопросов установления СЗЗ не является эффективным, порождает значительные затраты субъектов предпринимательской деятельности, при этом не обеспечивается должная защита здоровья граждан, в связи с чем требуется существенная переработка СанПиН.

Прежде всего необходимо отметить, что предусмотренные СанПиН требования к установлению СЗЗ не увязаны с градостроительным и земельным законодательством, законодательством о кадастровой деятельности.

СанПиН предусматривает согласование и установление СЗЗ в формате выдачи Роспотребнадзором своего рода разрешения субъекту предпринимательской деятельности, никак не учитывая конечную цель данной процедуры – обеспечение безопасных условий проживания населения в районе размещения предприятий.

Таким образом, установление СЗЗ в соответствии с СанПиН требует значительных затрат предпринимателей без существенного влияния на обеспечение безопасных условий проживания населения.

Эффективность рассматриваемого регулирования является низкой также ввиду отсутствия ясной для заявителей процедуры принятия Роспотребнадзором решения об установлении СЗЗ; дублирования процедуры рассмотрения проекта СЗЗ при экспертизе проектной документации; издания Роспотребнадзором писем, уточняющих и дополняющих положения СанПиН, что является нарушением пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, и иных факторов, на которые указывается в заключении.

При этом следует отметить, что одним из последствий недостаточно эффективного правового регулирования вопросов установления СЗЗ является нахождение жилых домов в границах СЗЗ вокруг действующих на протяжении десятков лет промышленных предприятий.

Проект заключения экспертной группы был направлен разработчику СанПиН, а также в Минздрав России для представления замечаний и предложений.

Позиция Роспортебнадзора была представлена письмом от 25 декабря 2012 г. № 01/14841-12-23, в котором выражено сомнение в необходимости экспертизы СанПиН. При этом отмечено, что вопросы субъектов предпринимательской деятельности относительно применения требований СанПиН будут рассматриваться при их поступлении и в связи с этим будут даваться необходимые официальные разъяснения. Замечаний и предложений по существу проекта заключения представлено не было.

Предложения и замечания Минздрава России по проекту заключения были представлены письмом от 18 декабря 2012 г. № 24-1/10/2-5191.

Все поступившие замечания и предложения по проекту заключения были рассмотрены Минэкономразвития России и использованы при подготовке заключения экспертной группы.