ЧТО ТАКОЕ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЕ НОРМИРОВАНИЕ И КАК УСТАНОВИТЬ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ НОРМАТИВ

А.Г. Дудникова

Сегодня ситуация складывается так. Есть серьезные загрязнители окружающей среды, от которых мы не можем отказаться, т.к. не хотим назад в пещеры. При этом такие предприятия-загрязнители не могут достичь  гигиенических нормативов, которые устанавливаются исходя из невредности для здоровья человека. Попробуем разобраться в логике реформы экологического нормирования – поговорим о прошлом и настоящем технологического нормирования и о том, какие вопросы неизбежно возникнут в будущем.

 ИСТОКИ ИЗМЕНЕНИЙ

Оставим в стороне рассуждения о спорности концепции порогового воздействия и просто примем, что есть предприятия, которые наносят вред здоровью, но они нам нужны. Ранее в этом случае «выкручивались» с помощью временно согласованных выбросов (сбросов), которые в теории требовали прихода к предельно допустимым выбросам (нормативам допустимых сбросов; далее — ПДВ. НДС) спустя какой-то срок с помощью «плана мероприятий». Если же эта цель была реально недостижима, приходилось играть в некую игру: после наступления срока выполнения невыполненных мероприятий предприятие писало объяснительную, почему оно не выполнило план, и предлагало новый срок, а госорган его принимал.

А многие загрязнители и вовсе находились вне правового поля, на что все закрывали глаза, т.к. не было другого выхода.

Фраза «строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения» приписывается авторам XIX века (например, М.Е. Салтыкову-Щедрину).

Но в Европе так нельзя — они законопослушные, и поэтому законы должны быть такими, чтобы их возможно было соблюдать.

И они придумали следующее:

1) используя отраслевой подход, определили значимые предприятия-загрязнители, собрали с них информацию;

2) изучили используемые технологии, выбрали лучшие;

3) определили удельные показатели (например, количество выбросов на единицу продукции):

4) постановили, что все должны достигать эти показатели, раз одни смогли, тo и другие должны суметь, т.е. это требование реально выполнимое.

Таким образом предложили принцип нормирования не с конца (как хотите, так и сделайте, чтобы концентрация выбрасываемых (сбрасываемых) вами веществ не превышала ПДК), а с начала — реализуйте наилучшую из возможных (доступных, реальных) технологий и достигайте наилучших реально возможных показателей.

Вот мы и решили позаимствовать их картинку и реализовать у себя.

ЧТО ПОЛУЧИЛОСЬ И ПОЛУЧАЕТСЯ?

Сначала приняли Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 219-ФЗ). Долго над ним бились, лет семь (по словам одного из членов Российского союза промышленников и предпринимателей).

Нам исток видится в проектах по гармонизации экологических стандартов. В рамках этих проектов изучался опыт Германии и ЕС, переводились их директивы, «законы, справочники наилучших доступных технологий (далее — НДТ), проводились семинары, конференции... Отчеты представлялись в Минприроды России.

И вот появился Федеральный закон № 219-ФЗ.

Как это в последнее время бывает, законы пытаются защитить добросовестный бизнес, что умело обходится уже на этапе создания подзаконных актов.

В чем одна из основных трудностей реализации нашего экологического законодательства? Нормы-обязанности звучат: «Каждое юридическое лицо и индивидуальный предприниматель обязаны...», а дальше представляется промышленный гигант и все требования расписываются под него. А юридиче­ское лицо—это и детский сад, и школа, и ларек, не очень прибыльно торгующий.

Такое законодательство было уместно в Советском Союзе, где дозволялось чиновничье усмотрение и никто не требовал от детского садика разработки проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР).

Теперь же борьба с коррупцией хуже самой коррупции. Если инспектор не потребует ПНООЛР с детского садика, вдруг его во взятке заподозрят?

Сместились и цели госэконадзора. Появились дела в виде штрафа на офис за отсутствие ПДВ, т.к. покрасили окна, появился источник выброса - окна пахли краской. А ПНООЛР для школ и детских садов стали обыденностью. Ведь они же не субъекты малого и среднего бизнеса, вообще не бизнес. Но юридические лица.

И вот Федеральный закон N° 219-ФЗ разделил предприятия на категории по степени негативного воздействия на окружающую среду (далее - HBОC).

Здорово, правда? Мы все радовались. До тех пор, пока не появились критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029. Но не будем о самих Критериях, а посмотрим, как они увязаны с НДТ.

 ПОВОРОТ НА НДТ

Объекты I категории обязаны реализовать НДТ — это одна ветвь реформы нормирования.

Вторая ветвь — собственно НДТ. Откуда берется эта технология? Кто скажет, что именно она должна быть признана НДТ?

Как и в ЕС, описание НДТ приведено в справочниках НДТ. 

У нас (как и, наверное, в Европе) в первую очередь определили области применения НДТ (по отраслевому принципу или процессу; табл. 1).

Таблица 1. Области применения НДТ

Согласно областям применения НДТ определили, какие справочники выпускать и в какой последовательности.

В Европе, напомним, отрасли давали информацию для справочников. А у нас? Давали? Выясните в своей отрасли. Давали. Кто как — кто кое-как. а кто никак. Как отрасль поучаствовала в создании справочника, такой и результат.

Время как никогда давалось, но мы же без стимула не работаем — и к действиям все равно переходили либо к концу срока, либо после него. В результате пришлось запустить реформу с тем, что есть, и править по ходу движения.

Итак, реформа запущена 01.01.2019, и уже издано Распоряжение Правительства РФ от 30.04.2019 № 866 р «Об утверждении поэтапного графика актуализации информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям».

Рекомендуем теперь отраслям поучаствовать в разработке справочников более осмысленно. Какой справочник получится, по такому и жить будете.

НОРМАТИВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Справочники НДТ – это нормативно-технические документы, а п. 3 ст.23 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральной закон № 7-ФЗ) говорит о том, что технологические показатели НТД устанавливаются нормативными документами в области охраны окружающей среды в соответствии со ст. 29 настоящего Федерального закона не позднее 6 месяцев после опубликования или актуализации справочников НТД.

Так, после опубликования (актуализации) каждого справочника в течение полугода (не позже!) должен быть принят нормативный документ в области охраны окружающей среды – в нем указываются технологические показатели, которые специально уполномоченный орган посчитает обязательными к применению.

Справочник НДТ может содержать много технологических показателей, но справочник не является нормативным документом в области охраны окружающей среды и носит рекомендательный характер, как и положено справочнику.

Чтобы норма носила обязательный характер, она должна содержаться в документе, принятом, как положено нормативному правовому акту, в частности, зарегистрированном в Минюсте России.

Рассмотрим отдельно, что такое нормативный документ в области охраны окружающей среды.

В декабре прошлого года согласно плану нормотворческой деятельности Минприроды России Министерство должно было внести в Правительство проект Постановления Правительства РФ «Об установлении порядка утверждения нормативных документов, федеральных норм и правил в области охраны окружающей среды». Подготовленный проект был размещен на портале regulation.gov.ru. однако не содержал ничего особенного. Проект состоял из двух абзацев, в которых не было разъяснения, что же такое нормативный документ в области охраны окружающей среды, но указывалось, что он должен быть принят, как подобает нормативному правовому акту.

В феврале 2019 г. вышло Постановление Правительства РФ от 13.02.2019 № 149 «О разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды, а также об утверждении нормативных документов в области охраны окружающей среды, устанавливающих технологические показатели наилучших доступных технологий», согласно п. 2 которого нормативные документы в области охраны окружающей среды, устанавливающие технологические показатели НДТ, за исключением технологических показателей НДТ в сфере очистки сточных вод с использованием централизованных систем водоотведения поселений или городских округов, утверждаются Минприроды России на основе справочников НДТ не позднее 6 месяцев после их опубликования или актуализации.

И снова о том, что представляет собой нормативный документ в области охраны окружающей среды и чем он отличается от просто ведомственного приказа, ничего не сказано, зато именно в этом Постановлении четко прописано, что нормативный документ утверждается на основе справочника НДТ.

К СВЕДЕНИЮ

Если же обратиться к другим отраслям законодательства с вопросом, что такое нормативный документ, можно прочитать, например: нормативные документы по пожарной безопасности — национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

 На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что нормативный документ — это то, что раньше называлось нормативно-технической документацией, к которой относили весь массив ГОСТ, СНиП, РД и др.

К сожалению, не все отрасли добросовестно поучаствовали в разработке справочников НТД, поэтому в результате пришлось запустить реформу с тем, что есть, и править по ходу движения.

Такие документы могли утверждаться ведомственным приказом, и этот приказ не всегда проходил регистрацию в Минюсте России, что в данном случае не сообщяло документу силу нормативного правового акта и он должен был носить рекомендательный характер. Однако именно в этих документах содержалась конкретика, которую можно было проверять и за неисполнение которой можно было наказывать.

Часто получалось, что эти документы становились псевдорекомендательными в  действующем правовом поле, т.к. нормы, проходившие регистрацию в Минюсте России и являвшиеся обязательными к исполнению, звучали в общем «соблюдать требования», а сами требования уже содержались в нормативно-техническом документе. При этом не все судьи становились на сторону хозяйствующего субъекта и поясняли карательной инстанции, что нормы, не прошедшие регистрацию в Минюсте России, да и вообще толком не опубликованные, не могут быть обязательны к исполнению, т.к. хозяйствующий субъект вполне может о них не знать. Эта ситуация тянется со времен СССР, известна руководству страны, которое все эти годы пытается обязать карательные инстанции карать корректно.

Вот и в нашем случае нормативные документы в области охраны окружающей среды - это те документы, которые содержат конкретику, однако они должны быть приняты, как положено нормативным правовым актам, о чем постановили и законодатель, и Правительство.

На момент написания статьи мы выявили 30 таких нормативных документов для различных отраслей промышленности.

НДТ В РОССИЙСКИХ РЕАЛИЯХ

Рассмотрим ситуацию на примере отрасли производства керамических изделий.

Есть справочник НДТ - ИТС 4-2015 «Производство керамических изделий» (далее - ИТС 4-2015).

В справочнике 20 НДТ, технологические показатели установлены для 11 НДТ. В описании к НДТ 3 «Снижение выбросов пыли в производстве керамических изделий» прямо сказано: технологические показатели (удельные выбросы пыли при производстве керамических изделий) приведены для конкретных видов выпускаемых изделий (в тех случаях, когда информация была предоставлена предприятиями или доступна в справочнике ЕС). Мы эту информацию в ИТС 4 2015 не нашли.

В принципе случаи предоставления информации предприятиями описаны в справочнике таким образом:

Извлечение из ИТС 4-2015

3.2 Текущие уровни эмиссий в окружающую среду и потребления ресурсов в производстве кирпича

В процессе подготовки настоящего справочника НДТ анкеты для сбора информации о текущих уровнях эмиссий и потребления ресурсов были направлены российским предприятиям по производству кирпича. Сведения от предприятий поступали неравномерно в течение нескольких месяцев; к концу октября 2015 года разработчики справочника НДТ располагали 23 заполненными анкетами различной степени детализации. В связи с этим было принято решение при обсуждении численных параметров учитывать как результаты анкетирования, так и материалы современных отечественных исследований и данные отраслевого справочного документа ЕС [80].

[…]

Как уже отмечено, в большинстве случаев приведенные в анкетах показатели основаны на расчетных оценках, а не на результатах измерений. Кроме того, вопросы организации пробоотбора и выполнения измерений требуют особого отдельного обсуждения, например, в рамках подготовки национального стандарта по производственному экологическому контролю для предприятий по выпуску керамических изделий.

[…]

Как правило, в разрешительной документации предприятий по производству керамического кирпича упоминаются 15-25 загрязняющих веществ, поступающих в атмосферный воздух из 20-30 источников. При этом большая часть напрямую с процессом выпуска кирпича не связана; специалисты предприятий утверждают, что практически все показатели являются расчетными. Это свидетельствует о необходимости выделения выбросов загрязняющих веществ, напрямую связанных_; с технологическим процессом, в отдельную категорию.

[…]

 По мере распространения нормирования предприятий на основе принципов НДТ справочник следует актуализировать, идентифицировав интервалы технологических показателей, характеризующих выбросы загрязняющих веществ, для производства различных видов кирпича и камня керамического. Такие работы также могут быть выполнены в ходе пилотных проектов, к обсуждению результатов которых следует привлечь возможно большее число отечественных предприятий.

[…]

 3.3. Текущие уровни эмиссий в окружающую среду и потребления ресурсов в производстве плитки

[…]

Общее заключение, которое можно сделать по результатам оценки доступных данных по эмиссиям в окружающую среду, состоит в том, что для перехода к технологическому нормированию в производстве керамических изделий необходимо наладить систему сбора и анализа информации о технологических (характеризующих собственно технологические процессы) параметрах производства.

[…]

Ряд подотраслей предоставили по 4-5 анкет, ряд подотраслей не дали ни одной анкеты и по ним запись исходных данных звучит следующим образом:

Извлечение из ИТС 4-2015

3.6 Текущие уровни эмиссий в окружающую среду и потребления ресурсов в производстве керамических хозяйственных и декоративных изделий (посуды)

В процессе подготовки настоящего справочника НДТ анкеты для сбора информации о текущих уровнях эмиссий и потребления ресурсов были направлены российским предприятиям по производству огнеупорных изделий. Осенью 2015 года разработчики справочника НДТ еще не располагали заполненными анкетами, хотя на предварительном этапе, в ходе посещения промплощадок, определенный фактический материал был собран. В связи с этим было принято решение на первом этапе при обсуждении численных параметров учитывать материалы современных отечественных исследований и данные отраслевого справочного документа ЕС [80] и указывать, по возможности, соответствуют ли эти параметры известным показателям российских предприятий.

[...]

Продолжение

                             Опубликовано в журнале "Справочник эколога" № 8, 2019 г.