А.Г. Дудникова, заместитель генерального директора по правовым вопросам ООО «ЭКОТИМ»

ПОЧЕМУ ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ ЛИЦЕНЗИИ ПО ОСНОВАНИЮ ОТСУТСТВИЯ ГЭЭ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ПРАВИЛЬНЫМ И ПОЛЕЗНЫМ

Объект государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) «проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду» не является корректным, что на практике не способствует достижению целей природоохранного законодательства, а, наоборот, создает препятствия. Кульминация на сегодня — массовое приостановление действия лицензий утилизаторов при отсутствии нанесения ими вреда охраняемым законом интересам.

На это событие уже нельзя было не среагировать, что побудило дать свет данной статье, в которой излагаются причины, почему автор не согласен с таким объектом ГЭЭ и позицией правоприменителя.

ПРИЧИНА 1

Техника и технология, прекрасно показавшие себя в лабораторных условиях и в документах, реализованные в конкретном месте конкретным исполнителем, окажут иное воздействие.

Таким образом, ГЭЭ техники и технологии вне объекта, на котором планируется к реализации определенная хозяйственная деятельность, является бессмысленной.

Возможно, экологическая оценка новых техники и технологии уместна при рынке технологий и продаже оборудования, когда государство гарантирует покупателю, что техника и технология действительно соответствуют тому, что покупатель хочет, а продавец заявляет. Но в этом случае уместнее экологическая сертификация, которая пока что — дело добровольное. Что некомфортно для правоприменителя, но оправдано в части свободы выбора для покупателя.

Добровольный экологический сертификат сообщает потенциальному покупателю о том, что продавец позаботился о большем приоритете на рынке своей продукции, хочет воспользоваться данным конкурентным преимуществом, но покупатель вправе приобрести и продукцию, не имеющую экологического сертификата, и, например, за счет этого более дешевую или больше отвечающую его потребностям, и самостоятельно улучшить природоохранные показатели технологии. Например, технология предполагает переработку сырья с выходом определенных загрязняющих веществ, покупатель оснащает производственную линию газоочисткой самостоятельно. Свобода выбора, свобода предпринимательских решений, свобода конкуренции не должна быть ограничена более необходимого.

ПРИЧИНА 2

Определение «новые техника, технология, материалы, вещества» не может являться юридической дефиницией ввиду противоречия основному принципу права — правовой определенности.

Первая редакция рассматриваемой нормы: проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в Перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в т.ч. на закупаемые за рубежом товары.

То есть авторы нормы понимали, что сама по себе дефиниция «новая техника, технология» не отвечает принципу правовой определенности и сделали норму бланкетной, отсылающей к Перечню, от которого ожидалась корректировка дефиниции в сторону определенности. Однако определенности не удалось достичь, ее не удалось достичь не то что на уровне подзаконного акта, но даже на уровне дискуссий Перечень создан не был.

Но тогда правоприменителю и без этой нормы ГЭЭ хватало. К объектам ГЭЭ в тот период также относились «иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду». То есть была норма настолько безграничная, что под нее можно было подогнать любые технику с технологией и новыми веществами вместе взятыми.

Обратимся к истории

Изначально, в 1980-е годы, экологическая экспертиза проводилась исключительно по особо значимым проектам. Тогда к мнениям экспертов прислушивались. Да и экспертами были видные ученые. Понятно, что на штучное количество экспертиз видных ученых набрать можно.

Принятие Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» с объектом ГЭЭ «иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду» уравновешивалось чиновничьим усмотрением. То есть чиновник понимал, от каких объектов надо требовать ГЭЭ, он был уважаем, с его мнением, опять же, считались.

Потом пришла коррупция, потом борьба с коррупцией, которая хуже самой коррупции, и чиновничье усмотрение было заменено контролем над чиновником. А чиновничий волюнтаризм как отменить? А качественность ГЭЭ, поставленной на поток, как обеспечить? Где взять видных ученых на такое количество экспертиз? И время на них же? В итоге ГЭЭ выродилась из действенного механизма охраны природы в неоправданный административный барьер.

Особенно страдали строители, работавшие в кредит, для которых один день простоя чреват большими убытками, что уж говорить о получении ГЭЭ по полгода. Строители напряглись и… вышел Федеральный закон от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», где из реальных объектов строительства объекты ГЭЭ остались только на шельфе, исключительной экономической зоне и море. Но под шумок из неработающей нормы о технике, технологии и новых веществах исчезла отсылка к Перечню. Получается, что некто, в компенсацию за исчезновение нормы об иной деятельности, протащил в закон новую безграничную норму и остался незамеченным, так как на эту норму никто не обратил внимания. Она ведь была неработающей.

Теперь уже эта норма стала исполняться сообразно чиновничьему усмотрению или волюнтаризму. Потому что, что такое техника? Это и трехколесный велосипед для детей двух лет. Должен ли трехколесный велосипед для детей двух лет проходить ГЭЭ? И кто должен стать заказчиком такой ГЭЭ? Производитель трехколесных велосипедов? Тогда директор детского садика не вправе покупать трехколесный велосипед, если он не прошел ГЭЭ?

Что такое технология? Это и технология изготовления пирожков. Подлежит ли технология изготовления пирожков в детском садике ГЭЭ с приходом новой поварихи? Ведь у каждой поварихи своя, неповторимая технология изготовления пирожков. И борща тоже.

 ПРИЧИНА 3

Законодатель не предусмотрел процедуру ГЭЭ такого оригинального объекта ГЭЭ, как новая техника и технология, следовательно, норма не обеспечена механизмом реализации и не может применяться.

ПРИЧИНА 4

Норма вместо того, чтобы быть направленной на охрану общественных отношений, ради которых она написана, наносит вред охраняемым общественным отношениям. Использование этой нормы причиняет вред окружающей среде. Что представляет собой ГЭЭ техники, технологии вне контекста использования этой техники и технологии внутри объекта НВОС? Дробилка пылит? Отклоняем? А если над ней вытяжка? Не указана в документации на дробилку? Так ведь это же отдельный элемент, который будет установлен на объекте, и он правомерно не указан в документации, которую экспертируют.

Слабо представляется природоохранный эффект от этого действия. Затрат много, потери времени, опять же, много, задержка пуска в эксплуатацию, простой, потери по кредиту… То есть все те же проблемы есть и большие, а природоохранный эффект сильно под сомнением. А вот вред природе очевиден, так как в век научно-технического прогресса новые технологии экологичнее старых, как и новая техника, но в целях ухода от административного барьера, который в силу коррупциогенных и иных факторов может представляться непреодолимым, хозяйствующий субъект может отказаться от использования новой передовой техники и технологии и продолжать использовать старую грязную.

Ладно бы процедура ГЭЭ была быстрой, легкой, бесплатной и прозрачной. К сожалению, это не так — ГЭЭ действительно очень существенный административный барьер, преодолеть который может не каждый, вне зависимости от качества подаваемой на ГЭЭ технологии.

Итак, норма безгранична, распространяется даже на детский садик, природоохранный эффект отрицательный, на кого в этом случае направлено чиновничье усмотрение при истребовании исполнения этой нормы? На утилизатора! Исключительно на утилизатора отходов. Только от них и на всех этапах их деятельности требуют ГЭЭ.

Хотя в норме сказано о любой технике, технологии, новых веществах, а не только технологии утилизации отходов. Почему именно утилизаторы попали «под раздачу»? Почему ГЭЭ в данном случае используется именно как административный барьер, а не как справедливое средство минимизации воздействия на окружающую среду? Почему правоприменитель борется с утилизаторами, создает для них административные барьеры? ГЭЭ ведь не единственный административный барьер на пути утилизации отходов, таких барьеров много. Потому что если отходы поедут на полигон, то увеличится собираемость платы за НВОС и экологического сбора — именно эти цифры характеризуют эффективность деятельности правоприменителя. И регоператор против утилизаторов. Потому что утилизаторы сокращают доходы регоператора. А ведь Президент РФ указывает на обязательность утилизации отходов. И премьер-министр тоже. Что, желание правоприменителя в России приоритетнее желания Президента и премьер-министра? Пока, к сожалению, получается, что так.

Хотя сам правоприменитель оправдывает свои действия повсеместной недобросовестностью утилизаторов. Но если утилизатор способен вместо утилизации отходов вывести их в лес, неужели это выявляется с помощью ГЭЭ?

Вывоз отходов в лес выявляется исключительно работой правоохранительных органов, а не созданием очередной бумаги. Заявление большего объема утилизации в целях РОП выявляется анализом внутренней документации предприятия и визуальным осмотром оборудования. Заявление утилизации отходов, для которых на самом деле у заявителя нет технологии и оборудования также выявляется проверкой. И уж точно никакие «сокрытия» утилизаторов не выявляются государственной экологической экспертизой техники и технологии.